人民陪审员制度是我国社会主义民主法律制度的一个重要组成部分。我国最早确立该项制度是1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》，条例规定：“为方便人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制”。1954年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》又将人民陪审员制度的适用范围进行细化，即：人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的除外。1979年7月1日通过并于1983年9月2日修改的《中华人民共和国人民法院组织法》再次对人民陪审员制度进行了肯定。该法第10条第2款规定“人民法院审判第一审案件由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行，简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件可以由审判员一人独任审判”。1989年4月通过的我国《行政诉讼法》第46条和1991年4月通过的我国现行《民事诉讼法》第40条都作了相类似的规定。1996年3月修改后的我国现行《刑事诉讼法》第13条规定“人民法院审判案件依照本法实行人民陪审员陪审的制度”。该法第147条对此原则性规定又进而作出了具体的规定，规定人民法院审判第一审案件既可以由审判员组成合议庭，也可以由审判员和人民陪审员组成合议庭。民事诉讼法和行政诉讼法均没有在“总则”中将它作为一项诉讼基本原则加以规定，而刑事诉讼法在总则与分则均有规定。依此发展来看，人民陪审员制度作为人民法院行使审判权的一种审判组织制度在已经逐渐确立。但之后因为人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”以及法院内部对该项制度重视不够，陪审流于形式。于是废除之声四起。随着2005年5月全国人大常委《关于完善人民陪审制度的决定》的出台，表达了共产党人实行司法民主的决心。广大学者对完善人民陪审员制度的讨论又形成了百家争鸣之势。笔者认为《关于完善人民陪审制度的决定》的出台也是一个过度，最终要发展为具有中国特色的人民陪审制度，即简易程序案件是否有人民陪审员参与审判由原被告双方决定；普通程序案件必须实行人民陪审制；影响深远、情节复杂的案件实行人民陪审团制。

　　一、陪审制度的社会功能与法律价值

　　我国的司法体制，已经由传统的职权主义完成了向对抗主义方向的发展。当事人主义的审判方式逐渐引入到庭审活动中，这就为陪审制度的采用提供了极为有利的条件。因为陪审制必然要求陪审员以消极的姿态和冷静旁观者的地位，认真听取当事人双方的意见和辩论，陪审制与当事人主义的审判方式是联系在一起的，而与职权主义则是相互矛盾的。

　 （一）陪审制有利于维护司法独立和树立法官权威

　　陪审制有助于保障司法独立。因为，法院作出的裁判不可能受到当事人以至于人民群众的普遍欢迎，而这种不受欢迎的裁判是在所难免的。这个裁判如果是由法官单独制作的，由于法官是特定的，所以很容易成为公众有时甚至是官方批评的靶子。这对法官个人、他的家庭和他的职业都会带来负面影响。陪审员是无名小卒，案件一经审完就消散于公众的视野，所以由他们来参与决定那些对法官难于决定的争议案件更加适合。陪审员、陪审团是通过抽签等方法随机产生的，整个评议过程又是保密的，陪审团作出裁决也不必说明理由，因而陪审员介入审判显然有利于司法的独立 [1]。在此意义上，可以说陪审制能够起一种避雷针的作用，保护法官免受攻击。

　　人民陪审员参与审判，其提供了丰富的民间生活经验，尤其是在刑事案件中，陪审员来自于民间，其所处的社会环境与生活方式与被告较接近，较之与社会环境相对隔膜的法官，更容易了解被告的心理及其所处的状况。可见陪审员的知识可以弥补法官的不足；由陪审团参与审理，可以使司法更贴近社会生活，更能反映民意；陪审团可以集思广益，减少错误的发生；由陪审团审理，可减少办案法官先入为主的偏见或成见，陪审团一般能做到客观而又耐心地听讼，并可促使其在裁判中兼顾法律与人情，努力使裁判反映民情和民意。法官错误的减少，成就了法官的权威。

　 （二）陪审制有利于提高公民的法律意识、公平意识　　案件的审判对公民具有一定的教育作用。对陪审员或陪审团成员更具有特殊的教育作用。主要表现在两个方面：一是增长公民的法律知识；二是培育公民的公平意识。陪审制使法官的思维习惯与普通百姓的思维习惯沟通起来，而法官的思维习惯反映的正是法的精神。这时枯燥的法律与鲜活的案例相结合，使法律知识更容易让人民陪审员接受，从而起到了普法的作用；因为每个人对自己在深思熟虑后作出的决定都会格外尊重和服从，陪审制也在教导参加陪审的人员以及那些虽然没有直接参加但却有人代表参加的人们，尊重和服从判决。判决是对权利、义务关系的设定，因而陪审制有利于人民养成权利、义务观念。陪审制度也有利于养成公平观念。因为，今天你陪审他，说不定明天他就陪审你。只有对人公平，才能使人对你公平。公平观念成为人们的理性追求，并由此普及于全社会。托克维尔曾说：“应当把陪审团看成是一所长设的免费学校，每个陪审员在这里运用自己的权利，经常同上层阶级最有教养和最有知识的人士接触，学习运用法律的技术并依靠律师的帮助、法官的指点、甚至两造的责问而使自己精通了法律。我认为，美国人的政治常识和法律知识，主要是在长期运用陪审制度当中获得的。”[2]由陪审团参与进行审判的法庭，在一定的意义上可以看作为一所临时的、但内容又不断更新的、涉及范围极广的普法课堂。

　　（三）陪审制的实行还有助于公民民主观念的形成

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主，公民参与审判是人民主权原则的重要体现。实行人民陪审员制度，可以使一部分民众参与到司法审判工作之中，使之与司法审判中的法官有同等的权利和义务，这是公民行使国家权力的重要手段，是党的群众路线在人民司法工作中的具体表现，是实行社会主义民主与法制的重要途径，是民主观念在人民大众中形成与发展的有效方式。

　 （四）陪审制度有利于预防司法腐败

　　目前社会各界抵制司法腐败的呼声越来越强烈，因为司法腐败关系到人民群众对司法的信任与尊重；关系到人民法院和人民法官的良好形象；也关系到国家、集体和公民个人的切身利益。在审判实践中，人民法官或多或少地都会受到某些因素的干扰，尤其是“地方保护主义”思想的影响。法院现行的制度，如案件的审批、文书的签发、案件请示汇报等都会使法官受制于外部。在工作中，法官既可能屈从于各种权利、利益的压力和诱惑，也可能成为众人指责的对象。从而可能造成司法腐败的滋生，导致法官、法院的暗箱操作。但由于陪审员在广大人民群众心目中的地位要比法官的角色稍低一些。同时他们无固定的办公场所，外界与其在具体案件上也没有太大的利害关系，不受各种外来人事、经济等因素的控制。这就使其可以处于居中地位，从而有效的抵制了各种不良风气的滋生。加之人民陪审员来自民间，在陪审过程中本身就对审判人员起到一种人民监督的作用。人民陪审员这种在外能抵制各种腐败源，对内又充当廉政监督员的角色，能够有效地监督与制约司法权利，防止司法腐败的产生。　 （五）陪审制有利于判决的执行　　陪审员参与审判有利于社会一般群众和案件当事人对裁判结果的接受、认同和履行。陪审员是由社会上的一般群众经某种程序被国家权力机关任命的，所以它代表了人民群众一般的正义观念。正是通过这种观念的输入和渗透，裁判结果才划定了形状并最终得以形成。这样的裁判结果和一般人民的预期是吻合的，因而在该裁判结果的付诸实现之上，便可以获得社会性的普遍支持，由此而化解了所谓“执行难”的问题。裁判结果只有从社会中来，才能到社会中去。陪审员参与审判提高了公众对裁决的接受程度，这是通过其他不同的方式难以实现的。　　(六)弥补法官知识的不足

　　陪审员来自于民间，熟悉社会生活，一些陪审员也具有特殊的生活经历和技术特长，从而在审判中从不同的角度分析案情，提出意见，从而弥补法官知识经验的不足，尤其是陪审员参与审判，也可以将民众所具有善恶观念、是非观念带进审判过程并以此对案件作出判断，这有利于帮助法官克服其有可能出现的官僚色彩。尤其是陪审员参与审判，与法官共同讨论、集思广益，可以减少司法裁判中的独断专行现象。

　　二、人民陪审制度的历史与现状

　　在建国初期至文革期间，我国的人民陪审员制度曾发挥过一定的积极作用。当时由于这一制度的实行，“对吸引人民群众参与国家管理和监督法院的审判工作、密切人民法院与群众的联系，以及增强审判力量都起了良好的作用”。[3]但是，在“文革期间”，人民陪审员制度和整个司法制度一样遭到废除。十一届三中全会以后，我国人民陪审员制度开始恢复，至今一直实行。实行的结果表明，尽管人民陪审员制度所具有人民参与司法的政治意义不可否认，但人民陪审员制度的司法价值却没有获得充分体现。正如最高人民法院院长肖扬同志1999年5月5日在中共中央党校省级干部进修班上所作的专题讲座上指出的那样，“目前我国人民陪审员制度存在的主要问题是陪审员陪而不审，只是法官的陪衬”　[4]。究其原因，“主要是由于陪审员的素质较低，因而很难受到重视，既不受法院的重视，也不受社会的重视，甚至也不受陪审员自己的重视”[5]。人民陪审员制度未能发挥预期中的理想作用，在很大程度上仅具有象征意义和形式意义，这已成为我国陪审制度运行过程中客观存在的不争事实。具体表现形式如下：

　　（一）人民陪审员的选任方式以及人民陪审员参与审判的方式各地不一　

　　有的法院采取人民法庭直接联系人民陪审员，再由法庭报院内政工部门。院内各业务庭统一由政工部门通过人大代表、政协委员推荐后由院长报本级人大常委会任命。有的法院由各业务庭负责挑选，然后报本院政工科备案。有的法院各业务庭在审理普通程序案件时由于审判员不够，临时拉郎配等。人民陪审员参与审理的方式上有的法院先由政工科确定，立案庭通知；有的法院根据案件性质，陪审员的本职工作及所处地域由业务庭挑选后报政工科登记；有的法院将人民陪审员分配到各业务庭，业务庭需人民陪审员时直接通知等；也有的法院采取对人民陪审员进行适当分类，根据案件的性质随机抽签确定，但是由于该法院内的人民陪审员不多，虽然是随机抽取，但选择的范围很局限、狭小，一部分人民陪审员成为常任陪审员参与案件的审判，难免造成了陪审员成为“编外法官”；还有少数法院出于方便工作考虑将陪审任务交给固定的少数的积极性较高的陪审员，导致他们也变相的成为“编外法官”，从而失去了这项制度的群众性。上述做法有违全国人大常委《关于完善人民陪审制度的决定》的规定及立法精神。《关于完善人民陪审制度的决定》第十四条就明确规定：由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取来确定。

　 （二）人民陪审员参与审判工作积极性不够

　　参与审判工作既是人民陪审员行使当家做主政治权利的具体体现，更是一项神圣而光荣的义务。但是个别人民陪审员对陪审工作从思想上不够重视，是否参与审判工作随意性大，更不能正确处理好本职工作与陪审工作之间的矛盾，使陪审工作流于形式。主要表现有：个别陪审员认为陪审工作只是自己的“第二职业”，只有与本职工作不冲突的情况下才可以参与审判工作，所以经常以工作繁忙走不开为由予以推脱；个别陪审员纪律观念不强，自由散漫，不按时参加庭审活动，迟到早退现象严重。个别人民陪审员法律知识不足，却在参加法院组织的各种会议、培训时无故缺席。上述这种现象还具有经常性和普遍性。

　 （三）人民陪审员“陪而不审”，“审而不议”现象严重

　　人民陪审员参加案件审判，有相当一部分只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”，更不能谈到“议”。陪审制度形同虚设，成为装潢司法门面的摆设”[6]。具体审判案件时，人民陪审员只是坐在审判台上，作作样子、摆摆架式，在庭审中他们也只是一种陪衬。更有的是面对“法言法语”打瞌睡，把精力分散在庭审之外，在开庭过程中只有审判长一人进行审理，人民陪审员不能投入显得无精打采。在合议案件时，办案法官发表意见后，陪审员只是简单、机械的肯定或否定，根本没有也不可能提出自己的观点和意见，导致审判实质上只是审判长唱独角戏。人民陪审员根本没有起到陪审的作用，浪费了国家巨大的人、财、物力。　 （四）人民陪审员的交通、就餐等工作经费和补助不能保障，并且缺乏配套的考核机制《关于完善人民陪审员制度的决定》中第十八条规定人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用由人民法院给予补助。第十九条同时规定各种费用及补助应由同级政府财政予以保障。但是由于种种原因，各地政府对这一规定的落实情况不好，人民陪审员的各种费用目前仍由法院自行承担，这样既不符合法律的规定，也加重了法院财务的负担。另外，除了按规定予以报销的费用外，人民陪审员理应按照“多劳多得，少劳少得，不劳不得”的原则得到一定的奖励，但是由于没有建立一套科学有效的考核标准与办法，势必影响着人民陪审员的工作积极性。

　　三、关于完善人民陪审员制度的构想

　 人民陪审员制度是司法实践中一项意义重大而深远的制度，其诸多好处上文已述。然而纵观这一制度在实践中的运作，以及在运行过程中存在的诸多问题与不足让人又为这一制度的前途感到担忧。所以为了进一步推进司法改革、保障司法公正、实行依法治国。完善人民陪审员制度就势在必行，即在两个“五年规划”内大力普及人民陪审员制，之后渐行人民陪审团制，并同时赋予人民陪审团认定事实的权利。

　　制定《人民陪审员法》，修改相关法规

　　首先要在宪法中写入“实行人民陪审制，保障人民行使司法权”。宪法作为国家的根本大法，它是对公民权利与义务的高度概括和设计。普通公民成为人民陪审员参与案件的事实认定与法律的适用，本是他们应有的权利。因此，必须从宪法上去规定，以根本法的形式去确立人民的这项权利。这样才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审制度的法治理念，从而提高公民争当人民陪审员的积极性，实现人民当家作主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。

　　再次，全国人大常委会在《关于完善人民陪审员制度的决定》的基础上择时制定《人民陪审员法》。

　　1、放宽陪审员的选择范围，真正体现“人民”二字

人民陪审员的选择应首先注重品行，但不能把公务员的选择标准引到人民陪审员的选择中。所谓品行也应是无重大道德污点的人即可。其次，人民陪审员应是年满十八周岁的中国公民。再次《关于完善人民陪审员制度的决定》中仅仅排除了人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。除此之外，更应该确定其他公务人员在整体人民陪审员中的比例。笔者认为所有公务员陪审员应在整体人民陪审员中的比例不超过20%为宜。一个法院所在地的人民陪审员的人数应为法院所在地人口总数的1%为宜，因为要为以后实行陪审团制做好培训工作。同时也为随机抽取人民陪审员做好前提工作，更大地体现人民性。

　　2、设定人民陪审员参与审判的程序，践行“为人民司法，为大局服务”的宗旨

　　1）规定人民陪审员参审的范围，笔者认为简易程序人民陪审员是否参与审判应征求当事人的意见。在立案时由立案庭询问原告是否申请人民陪审员参加审理；普通程序案件、二审程序案件必须有人民陪审员参加（涉及国家秘密的除外）。从原则上说，简易程序案件只要双方当事人提出申请要求陪审，便应当采取陪审制。如果当事人双方都不愿实行陪审制，则法院不能硬性要求实行陪审。如果仅有一方同意而另一方不同意实行陪审制也不应当采取陪审的方式。只有在当事人自愿接受陪审员陪审的情况下，才能充分显示程序的公正，并使司法审判机构更具有权威性。普通程序案件、二审程序案件大都影响范围广，适用法律复杂，而陪审制既有保证司法独立，遏制司法腐败的作用，又有判决便于人民群众接受，对陪审人员进行教育的功能，所以普通程序、二审程序案件必须有人民陪审员参加。

　　2）人民陪审员的任期为五年。其任免应分为固定任免与临时任免。固定任免即每五年根据对人民陪审员的考核作出相应的任免。临时任免针对人民陪审员在履行陪审工作时如发生违法违纪情况或在其本职岗位上发生不适宜继续担任的情况而临时提请同级人大常委会进行任免

　　3）适当提高陪审员待遇。《关于完善人民陪审员制度的决定》中第十八条规定人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。

　　有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。

　　无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。上述规定需要细化，应该授权各基层人民法院会同同级财政商定，并予以公布，以提高人民陪审员参加陪审工作积极性。

　　4）规定人民陪审员的纪律，

　　在目前社会风气普遍不佳的情况下，如果陪审员发生腐败现象，则很难保证裁判的公正，更何况陪审员与职业法官相比，因经济条件和社会地位等方面的差异，更容易受到物质的诱惑。但这一现象是可以通过制度的完善来预防和避免的。例如在随机挑选陪审员前应采取将与案件当事人在同一乡镇，或同一社区，同一居民委员会的候选陪审员筛选在外，并在开庭前十五日向当事人告知参加审理的审判员及人民陪审员，以利于提出回避。另在审理过程中尽可能做到不间断的审理，陪审员一旦参与案件的审理则应住在法院内部或较为封闭的地点，每个案件都要选择不同的陪审员。制定惩戒措施，在让人民陪审员享受荣誉，待遇的同时，必须对其违法违纪情况予以严惩。如在履行法官职务时发生违法情况，处罚应与法官相同。在其他情况下发生违法违纪情况，人民法院应及时暂停该人参与审判的机会，并报同级人大常委会免去其人民陪审员资格，并建议相应部门予以处理。

　　5）制定人民陪审员的考核制度

　　根据最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》第二条第一款，第三条第二款的规定，中级法院、基层法院都应设立人民陪审员管理部门（暂定为陪审办），进行具体的管理工作，政治部门和立案庭可指定专门人员会同陪审办对人民陪审员的人事管理和参加审判活动的事宜进行协调管理。

　　第一，规范人民陪审员的人事管理，人民陪审员的选任、培训、考评、惩戒、免职等人事管理工作应由各级法院陪审办负责与当地人大、司法行政机关等部门联合开展。就培训工作而言，中级法院应组织各基层法院的有关人民陪审员进行定期培训。提高他们的法律素养和专业技能，并且要改变走过场、搞形式的做法。还应对人民陪审员的产生办法、权利与义务、任职条件、待遇报酬等各方面加以明确的规定，对于不称职的人民陪审员要予以惩戒，或者免职。从而提高他们工作的积极性和责任感。同时我们认为在未来十年内人民陪审员的队伍中应当吸收各阶层的专家和学者，尤其是精通法律的专业人士。因为他们受过良好的教育，对事物的认识较为深刻、全面；对法律的适用会有正确的观点。这将有利于人民陪审员在审判中作用的发挥。之后在实行人民陪审团时，要改变这种倾向性选择。

　　第二，人民陪审员参加案件的审理应得到充分的物质保证。其各项开支费用应当由陪审办负责办理。具体做法是，人民陪审员填写各种需报销费用的报销单和领款单，然后与人民陪审员参加合议庭通知书一并交到陪审办，再由陪审办汇总报法院领导批准报销。同时人民法院在编报年度业务经费预算时，应计划好人民陪审员的各项开支，及时向同级财政部门申报，并进行单独列支、单独管理、专款专用。不得无故克扣人民陪审员的正当开支。只有在物质上得到确保，才能提高他们的工作热情。

　　其次是修改各部门法，尤其要在人民法院组织法和三大诉讼法中单列一章有关人民陪审员的制度。

　　1、现行各部法律对“人民陪审员”的表述不尽一致。法院组织法第十条、第三十八、三十九条刑事诉讼法第十三条、第一百四十七条都表述为“人民陪审员”，而民诉法第四十条和行政诉讼法第四十六条都表述“陪审员”。对这种混乱的现象必须予以改正。

　　2、在人民陪审制一章中首先应规定人民陪审员参与审判的方式，即规定人民法院审理简易程序案件应由一名法官和两名人民陪审员组成。普通程序案件有两名法官三名人民陪审员组成。在合议案件时一般情况下实行民主集中制，但如果法官的意见与人民陪审员的意见不一致时，应由法官提请审判委员会讨论决定。因为目前我国国民素质整体不高，尤其法律知识的普及还远不能达到英美陪审员认定事实的水平，加之官本位思想毒害太深，人民陪审员自己也觉得是陪衬，所以暂时不能赋予人民陪审员认定事实的权利。其次民事诉讼法规定人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利，而没有“义务”二字，在行政诉讼法中则根本没有提及。对这种只讲权利不讲义务的奇怪现象，必须予以明确规范，作到权利与义务的对等统一。

　　3、在三大诉讼法的其他章节中也应作相应的修改，比如在送达一节中，首先应由人民陪审员管理部门确定参与案件的人民陪审员，之后在送达起诉状副本时应同时向参与审理案件的人民陪审员也送达相关法律文书，应包括合议庭人员确定书，参加审判通知书，以及原被告提交的证据等。

　　人民陪审员制度是人类社会为追求司法民主、保障司法公正而创造出的一种制度文明。从古至今，人民陪审制度历经曲折，它从不成熟逐渐走向成熟，从地位不重要走向重要。笔者相信在中国共产党的正确领导下，我国的依法治国的进程会大步向前，体现司法民主的人民陪审制会尽快发展成为人民陪审团制。目前，河南省高级人民法院在全省推行的人民陪审团就是伟大的尝试。广大仁人志士共同努力吧，让我们热情地拥抱以人民陪审团为标志的有中国特色的司法制度的春天。

　　[1]威廉•舒瓦泽，陪审团制度价值的某些观察，在联邦司法中心向前苏联法官和法律执行人员的讲话1993年7月。　　　　

　　[2]《中华人民共和国法规录编（1956年7月-12月）》，法律出版社1957年版，第239-240页。

　　[3]托克维尔著：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1988年12月版，第316-17页。　　

　　[4]肖扬：“当代法律制度”，载《法学家》1999年第6期。　　

　　[5]肖扬：“当代法律制度”，载《法学家》1999年第6期。

　　[6]刘艺工 李拥军 《关于人民陪审制难以执行根源的探讨》，《甘肃政法学院学报》1998年第一期